摘要：

中國區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略及其政策經(jīng)歷了從以公平效率到協(xié)調(diào)安全的不同發(fā)展階段的歷史變遷，充分反映了國際政治格局和經(jīng)濟形勢對中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重大影響。黨的十九大尤其是2020年新冠肺炎疫情之后，國際發(fā)展環(huán)境使得中國發(fā)展戰(zhàn)略的安全價值取向越來越突出。構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局，就是要以新發(fā)展理念貫穿始終，以更高質(zhì)量、更加協(xié)調(diào)、更加安全為發(fā)展導向，以建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為目標，協(xié)調(diào)東中西平衡、統(tǒng)籌南北方發(fā)展，促進要素配置合理、流動通暢；以實現(xiàn)“碳達峰”和“碳中和”為核心，建立充分照顧流域上中下游和流域間發(fā)展利益的體制機制，打造不同層次的區(qū)域增長極。在確保安全穩(wěn)定的前提下，形成優(yōu)勢互補、功能突出、特色明顯、人民共享的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

關鍵詞：安全穩(wěn)定；統(tǒng)籌發(fā)展；優(yōu)勢互補；新格局

基金項目：

國家社會科學基金重大研究專項“加快構(gòu)建中國特色哲學社會科學學科體系、學術(shù)體系、話語體系”（18VXK002）；中國社會科學院優(yōu)勢學科登峰計劃（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學）；中國社會科學院京津冀協(xié)同發(fā)展智庫基礎研究項目“電子信息產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全狀況評估研究”（2020G04）。

中國幅員遼闊、地形復雜、人口眾多，各地自然條件、資源稟賦差異較大，區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展關系重大。新中國成立以來，中國不斷調(diào)整生產(chǎn)力布局。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略，優(yōu)勢互補的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局正在形成。當然，工業(yè)化推進的不平衡使得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯。東部地區(qū)已經(jīng)初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道和現(xiàn)代化道路；相對于南方地區(qū)來說，北方地區(qū)增長速度有所放緩，尤其是東北地區(qū)、西北地區(qū)等發(fā)展相對滯后。發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益明顯，經(jīng)濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較突出。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。如何正確看待和解決這些發(fā)展中產(chǎn)生的問題，直接關系到中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的構(gòu)建。

一、辯證看待區(qū)域發(fā)展中的東西失衡與南北差距

任何一個國家的區(qū)域政策一般都有兩個目標：效率與公平。對于這兩個政策目標，不同的國家或者同一個國家在不同時期、不同地區(qū)，其政策選擇是不一樣的，尤其是中國這樣的大國，幅員遼闊，地形多樣，民族眾多，自然空間和經(jīng)濟空間具有高度異質(zhì)性。中國經(jīng)濟與其他國家不可同日而語，其區(qū)域政策不僅具有上述兩個方面的價值取向，客觀上還有安全與秩序的價值取向。作為一個具有悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的大國，中國在治理體系和治理能力更多的是體現(xiàn)安全穩(wěn)定與秩序井然的前提下實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。到了近現(xiàn)代，由于清朝政府的腐敗無能，帝國主義弱肉強食，造成中國積貧積弱，國家獨立和民族解放成為頭等大事。新中國成立以后，在當時的國內(nèi)外環(huán)境制約下，中國更加側(cè)重于國內(nèi)發(fā)展，在經(jīng)濟政策上則更多地表現(xiàn)在實現(xiàn)區(qū)域平衡，體現(xiàn)出更多的國防安全、國家安全、發(fā)展機會公平等方面；改革開放以后，當中國下決心融入第二次世界大戰(zhàn)以后西方國家建立的世界體系的時候，國防安全壓力看似在某種程度上得到了緩解，百萬大裁軍和軍費大幅壓縮，以犧牲一定程度上的國防安全來換取難得的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期；先污染后治理，以犧牲可以忍受的生態(tài)環(huán)境安全為代價換取經(jīng)濟快速發(fā)展；采取梯次發(fā)展戰(zhàn)略，將有限的資源和力量主要集中在發(fā)展條件更好的東部沿海地區(qū)，讓一部分地區(qū)先富起來，加快打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，并力圖使增長態(tài)勢向后發(fā)地區(qū)延伸。這種非均衡的激勵政策表現(xiàn)出區(qū)域政策的效率選擇取向，這一歷史選擇取得了巨大成功：不僅集聚資源、握緊拳頭在很短的時間里打造出經(jīng)濟發(fā)展高地，而且所形成的溢出效應與擴散態(tài)勢越來越顯現(xiàn)出強大的帶動中西部地區(qū)及北方地區(qū)經(jīng)濟腹地發(fā)展的能力。

改革開放取得了舉世矚目的成就，東部沿海地區(qū)率先進入現(xiàn)代化。而作為主要資源輸出地和生態(tài)保護源頭的中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，在生態(tài)保護方面付出了代價、犧牲了寶貴的發(fā)展機會，其實際價值并沒有得到很好地體現(xiàn)與回報，因而在客觀發(fā)展上相對于東部沿海地區(qū)的差距卻進一步擴大了。這一時期，欠發(fā)達地區(qū)尤其是生態(tài)保護地區(qū)在經(jīng)濟理性與迫切發(fā)展的壓力下所采取的政策措施可能會造成生態(tài)破壞甚至難以修復。這不僅是現(xiàn)實的選擇，也是可以理解的無奈。但既然是以犧牲環(huán)境代價來換取經(jīng)濟的發(fā)展，正如恩格斯所說：如果說人靠科學和創(chuàng)造天才征服了自然力，那么自然力也對人進行報復，按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制，而不管社會組織怎樣。因此，無論是黃河還是長江，不管是保護還是發(fā)展，都要以整個流域為一個完整的有機生態(tài)系統(tǒng)來考察，必須充分考慮上中下游的客觀差異，充分照顧各個群體的利益訴求，不能一概而論采取一樣的發(fā)展模式和政策措施。而長江以北地區(qū)，主要是西北地區(qū)、華北地區(qū)、東北地區(qū)當前的發(fā)展速度也遠落后于南方地區(qū)，尤其是“十三五”期間南北差距越來越大，主要體現(xiàn)在整個黃河流域和東北地區(qū)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、人才集聚、營商環(huán)境等方面遠不及長江流域及其以南地區(qū)的珠江流域。因此，客觀地看，東西失衡的本質(zhì)是政策公平問題，即要把中西部地區(qū)在生態(tài)保護的努力與付出以及犧牲當前發(fā)展機會的價值充分地體現(xiàn)出來，把綠水青山及其維護的努力與付出都要轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力；而南北差距問題，本質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展問題，北方地區(qū)需要加快建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系來解決發(fā)展落后的問題。總體來看，東西失衡與南北差距都是在經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的較為突出的矛盾，我們?nèi)孕枰赞q證的思維來看待這些問題，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；而發(fā)展就是解決這些矛盾的關鍵，發(fā)展仍是第一要務。這些問題與矛盾產(chǎn)生于發(fā)展過程中，我們?nèi)孕枰揽堪l(fā)展來解決這些問題與矛盾，尤其是以高質(zhì)量發(fā)展來解決這些在發(fā)展中出現(xiàn)的問題與矛盾。

不平衡是普遍存在的。有的可能還會長期存在，我們要在發(fā)展中促進相對平衡，推動發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)共同發(fā)展。因此，我們不能簡單地要求各地區(qū)、各部門在發(fā)展上設立同樣的目標，并一起達到同等發(fā)展水平。一刀切解決不了發(fā)展問題，也難以解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾。應該根據(jù)各地區(qū)、各部門的現(xiàn)實制約條件，合理分工，優(yōu)化發(fā)展，分進合擊，最終實現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出的推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)戰(zhàn)略構(gòu)想的重大舉措，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略部署，也是將鄧小平同志提出的現(xiàn)代化建設“兩個大局”戰(zhàn)略思想全面落地的行動。以國家力量推動的方式來解決東中西部地區(qū)和南北方地區(qū)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分問題，特別是在2020年年底實現(xiàn)在現(xiàn)有標準條件下所有貧困地區(qū)脫貧摘帽，這是實現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的偉大的第一步，更是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對在中國革命、建設和改革開放等各個時期做出巨大犧牲和突出貢獻地區(qū)人民所做出的政治承諾。進入工業(yè)化和經(jīng)濟現(xiàn)代化時期，中國經(jīng)濟的非均衡性在空間上必然表現(xiàn)為區(qū)域間巨大的不平衡性。工業(yè)化不可能表現(xiàn)為所有地區(qū)在同一時期內(nèi)實現(xiàn)同步發(fā)展，加之大國在自然空間和經(jīng)濟空間方面的差異就更加表現(xiàn)為不同地區(qū)的發(fā)展有先有后，甚至是不同區(qū)域之間的發(fā)展表現(xiàn)出巨大的速度差距和成就落差。

改革開放以后經(jīng)濟學界所采用的西方主流經(jīng)濟學微觀—宏觀分析范式難以客觀描述中國現(xiàn)實發(fā)展成果及區(qū)域發(fā)展差異，一方面，由于其范式本身的缺憾，正如保羅·克魯格曼所說，空間經(jīng)濟學的某些特征使得它從本質(zhì)上就成為主流經(jīng)濟學家掌握的那種建模技術(shù)無法處理的領域；另一方面，中國廣闊的地域、豐富的實踐，使得西方主流經(jīng)濟學微觀—宏觀分析范式難以把握中國革命、建設、改革開放等各個時期的現(xiàn)實精髓，與分析范式的很多所謂公理性結(jié)論難以吻合，尤其是中國共產(chǎn)黨將人民利益第一、國家安全和社會穩(wěn)定等諸多非經(jīng)濟因素作為治理的第一價值取向時，其很多研究結(jié)論難以與中國發(fā)展現(xiàn)實契合而使其分析范式的局限性日益顯現(xiàn)。以工業(yè)化推動的現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展，從來就是一個域觀經(jīng)濟過程，而不是主流經(jīng)濟學假設的微觀—宏觀抽象研究的經(jīng)濟過程。所以，無論是在理論描述上還是在現(xiàn)實區(qū)域戰(zhàn)略與制度安排上，都不能將中國的經(jīng)濟發(fā)展簡單地視為微觀—宏觀結(jié)構(gòu)的抽象，具體區(qū)域政策的制定和執(zhí)行也必須體現(xiàn)域觀經(jīng)濟的特質(zhì)，即所謂因地制宜、因時制宜。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先必須立足于中國的國情，根據(jù)國家安全戰(zhàn)略的不同排序，結(jié)合不同發(fā)展階段、綜合國力等現(xiàn)實情況來確定區(qū)域戰(zhàn)略和具體政策安排。

當前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是要著重解決區(qū)域之間的公平發(fā)展問題，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，創(chuàng)造公平的發(fā)展機會，其核心是要逐步解決東西失衡和南北差距問題。實現(xiàn)東西協(xié)調(diào)、縮小南北差距是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的應有之義，以前縮小區(qū)域差距的戰(zhàn)略與政策更多地著眼于東中西部地區(qū)之間的失衡，隨著南北發(fā)展差距的逐步加大，解決東西部地區(qū)、南北方地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更需要努力踐行新發(fā)展理念，并將其一以貫之，始終堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，使之協(xié)同發(fā)力、形成合力。加快實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動中西部地區(qū)與北方地區(qū)更高層次和更高水平的對外開放，發(fā)揮欠發(fā)達地區(qū)在構(gòu)建新發(fā)展格局中的作用。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策不僅解決的是經(jīng)濟發(fā)展過程中的利益分配問題，更是關系到中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展的核心問題，也是實現(xiàn)國家總體安全戰(zhàn)略的關鍵所在。

二、從注重區(qū)域平衡到全面協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史脈絡

新中國成立之初，中國工業(yè)基礎十分薄弱，且地區(qū)分布極不平衡，全國70%以上的工業(yè)集中在占全國國土面積12%的東部沿海地區(qū)，其中，60%以上的工業(yè)集中在以上海為中心的長江三角洲、以沈陽為中心的東北地區(qū)、以天津為中心的京津唐地區(qū)、以青島為中心的膠濟鐵路沿線和廣州。面對當時復雜的國際形勢和國內(nèi)外重重困難，國家提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，盡快建立完整的工業(yè)體系，走獨立自主、自力更生的中國社會主義道路。雖然這一決策非常符合當時的國情，但由于受蘇聯(lián)平衡配置生產(chǎn)理論的影響，加上對馬克思主義經(jīng)典作家關于平衡發(fā)展論述的理解尚處于探索過程中，這一階段的工業(yè)生產(chǎn)力重新布局大都以實現(xiàn)平衡發(fā)展為特征，區(qū)域政策主要體現(xiàn)在為備戰(zhàn)備荒而將國家投資和重點項目向中西部地區(qū)傾斜和布局，出現(xiàn)了工業(yè)生產(chǎn)力在“一五”計劃時期和三線建設時期兩次大規(guī)模向中西部地區(qū)挺進。1958年，國家設立七大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，明確提出根據(jù)中國幅員廣大、資源豐富、人口眾多的特點，在中央集中領導下，按照全面規(guī)劃，逐步形成若干個比較完整的工業(yè)體系的經(jīng)濟區(qū)域。1964年5月，毛澤東主席提出加強內(nèi)地建設；8月，他強調(diào)工業(yè)過度集中在沿海地區(qū)不利于備戰(zhàn)，沿海各省份都要搬家，包括工業(yè)交通部門、學校、科學院、設計院，加強二線、三線的工業(yè)建設。隨后，西部地區(qū)的高等教育在20世紀60年代開始迅速發(fā)展，西安、成都、蘭州、昆明等地的高校為中西部地區(qū)發(fā)展培育和儲備了大量人才并一直延續(xù)至今。同時，毛澤東主席又指示將成昆、滇黔、川黔、湘黔等鐵路修好。這些鐵路建成通車徹底改變了中西部地區(qū)基礎設施落后的面貌，為其后來的發(fā)展奠定了良好基礎。由于內(nèi)地工業(yè)化基礎不斷加強，其工業(yè)總產(chǎn)值占全國的比重由1952年的30.6%提高到1978年的39.1%，徹底改變了新中國成立以前工業(yè)布局極端不平衡的狀況。這一時期的區(qū)域政策不僅落實了國家安全戰(zhàn)略，而且在發(fā)展機會上體現(xiàn)了公平，使得內(nèi)地和沿海的差距大大縮小。同時，這一時期的生產(chǎn)力布局得到了優(yōu)化，大量新興工業(yè)城市在中西部地區(qū)迅速崛起，與沿海地區(qū)老工業(yè)城市一起，促進了中國工業(yè)體系的建立和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

改革開放以后，中國在融入全球化的過程中，為了適應第二次世界大戰(zhàn)以后西方國家主導建立的世界經(jīng)濟體系，在經(jīng)濟理論學習和研究方面引入了以微觀—宏觀分析范式為主的西方主流經(jīng)濟學，將其中的梯度轉(zhuǎn)移理論與中國生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐相結(jié)合，并對1949—1979年中國的平衡發(fā)展經(jīng)驗與教訓進行了總結(jié)和反思。由于很多投資和重點項目主要集中在中西部地區(qū)，客觀上使得東部沿海地區(qū)投資明顯減少，增長也出現(xiàn)明顯下滑，上海及華北地區(qū)一些老工業(yè)基地的潛力并未得到充分發(fā)揮。再加上中西部地區(qū)的投資效率也并不高，使得東西部地區(qū)差距在得到一定程度縮小之后反而逐步攀升。因此，過去那種以犧牲效率為代價的平衡發(fā)展指導思想和區(qū)域政策難以為繼。在重新探討了生產(chǎn)力布局原則之后，中國的經(jīng)濟工作把增長效率放到了第一重要的位置，經(jīng)濟布局和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也隨之進行了調(diào)整，區(qū)域發(fā)展向非均衡態(tài)勢轉(zhuǎn)變。在此戰(zhàn)略和政策指導下，政策與資源向東部沿海地區(qū)傾斜，讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來。“六五”“七五”計劃時期，中國區(qū)域發(fā)展取得了巨大成功，而另外一個結(jié)果就是東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟差距不斷擴大?！鞍宋濉庇媱濋_始注重地區(qū)之間的公平問題，提出“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富?！钡膮^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力布局原則，尤其是突出了中西部地區(qū)基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設。

從2000年開始，西部大開發(fā)戰(zhàn)略全面啟動；2003年開始振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地；2005年中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實施。2008年，東部沿海地區(qū)為了應對國際金融危機沖擊率先轉(zhuǎn)型升級。至此，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的四大板塊戰(zhàn)略全面落地實施。各個板塊結(jié)合自身的優(yōu)勢和特點，揚長補短采取各不相同的區(qū)域戰(zhàn)略和政策，有力地促進了各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。東部沿海地區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面表現(xiàn)突出，創(chuàng)新成為率先發(fā)展的新引擎，創(chuàng)新能力不斷提高。東部沿海地區(qū)還將優(yōu)勢與“一帶一路”建設充分融合，加快建立全方位開放型經(jīng)濟體系，深度參與國際競爭合作，國際影響力不斷增強?！笆濉睍r期提出新發(fā)展理念，深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，大力推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進中部地區(qū)崛起，支持東部地區(qū)率先發(fā)展。大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和困難地區(qū)加快發(fā)展；不斷提高對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)退化等困難地區(qū)的支持力度。

2017年，黨的十九大把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，目的就是要促進地區(qū)間的發(fā)展由不平衡到平衡，加快破除地區(qū)間的藩籬，平衡不同群體之間的利益和實現(xiàn)生態(tài)補償機制，最終實現(xiàn)各地區(qū)共同富裕。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅強調(diào)促進東中西部地區(qū)、東北地區(qū)經(jīng)濟地帶間的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時特別注重城市群內(nèi)部的協(xié)同和一體化發(fā)展，注重南北方地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2020年，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為“十四五”規(guī)劃的主基調(diào)，強調(diào)了四大板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快老少邊等地區(qū)的發(fā)展，興邊富民，穩(wěn)固邊疆；打造創(chuàng)新平臺和新增長極，推動黃河流域、長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展；堅持陸海統(tǒng)籌，健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化?！笆奈濉币?guī)劃把促進東中西部地區(qū)更加平衡和南北方地區(qū)共同發(fā)展、促進發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展提升到了新的高度。東中西部地區(qū)特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)能否與發(fā)達地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，南北差距能否縮小，直接決定了中國經(jīng)濟社會的發(fā)展質(zhì)量、總體水平和發(fā)展前景。

三、以建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為抓手縮小南北差距

中國南北方地區(qū)傳統(tǒng)地理意義上的分界線是秦嶺—淮河一線，以北屬于北方地區(qū)，以南屬于南方地區(qū)。從經(jīng)濟發(fā)展角度上講，可以將黃河流域一線及其以北地區(qū)視為北方地區(qū)，主要包括西北地區(qū)、華北地區(qū)和東北地區(qū)；而長江流域一線及其以南地區(qū)屬于南方地區(qū)。新中國成立以后，北方地區(qū)尤其是東北地區(qū)在全國的經(jīng)濟社會發(fā)展中獨樹一幟，擁有當時亞洲聞名的工業(yè)基地和工業(yè)城市，為新中國的建設立下了汗馬功勞。在加強國防安全的三線建設時期迅速發(fā)展起來的黃河流域及西北地區(qū)的工業(yè)城市和工業(yè)基地，不僅解決了中西部地區(qū)工業(yè)從無到有的問題，并實現(xiàn)了快速發(fā)展，形成了較為平衡的生產(chǎn)力布局，也與東北老工業(yè)基地一起，為實現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻。當時的綜合國力與發(fā)達國家相比較為薄弱，在考慮國防安全和國家安全第一的前提下，將本已有限的資源和捉襟見肘的財力較為分散地在全國進行布局，尤其是布局在中西部地區(qū)，在當時來看既正確又略顯無奈，但客觀上為建立完整的工業(yè)體系和改革開放以后制造業(yè)迅速發(fā)展打下了堅實基礎。

改革開放以后，在非均衡化戰(zhàn)略和梯次開發(fā)理論的指導下，區(qū)位較好、條件較為突出的南方地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)得到了迅速發(fā)展，而東北老工業(yè)基地、西北地區(qū)和華北地區(qū)的黃河流域工業(yè)基地城市逐漸衰落，目前正處于艱難的轉(zhuǎn)型升級之中。其原因是多方面的，除國家層面非均衡性的激勵政策外，西北地區(qū)、華北地區(qū)和東北地區(qū)有一個共性就是當年更多的是承接國家的指令與計劃，加上這些地區(qū)煤炭、礦石等資源豐富，具有比較典型的生產(chǎn)靠國家、資源靠采掘的特點；內(nèi)蒙古和東北地區(qū)還有集中連片的牧場、森林和良田，生活上靠大自然恩賜的特點十分明顯；而對于南方地區(qū)來說，歷史上很早就開始了定居的農(nóng)耕生活，手工業(yè)一直較為發(fā)達，市場交換更多地體現(xiàn)在當時經(jīng)濟發(fā)展和社會生活當中；加上歷史上幾次因北方地區(qū)戰(zhàn)亂而人口和生產(chǎn)力向南方地區(qū)遷移，“聚而為市，筑而為城”，南方地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展逐步處于全國領先地位，因此南方地區(qū)也一直是歷朝歷代的“錢袋子”和“糧袋子”。這種傳統(tǒng)和北方地區(qū)的一樣都流傳至今，深刻地影響著各自的價值取向和發(fā)展方式。

2008年國際金融危機之后，南方沿海地區(qū)眼光向外，瞄準發(fā)達國家科技創(chuàng)新帶來的發(fā)展紅利，吸取外延式發(fā)展的深刻教訓，加快推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，目前創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)取得初步成效，因而在“十三五”期間的發(fā)展速度相對于轉(zhuǎn)型升級的北方地區(qū)而言就顯得非常迅速。對于進入新時代走上高質(zhì)量發(fā)展之路、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小南北差距而言，北方地區(qū)要著力于建立與完善創(chuàng)新引領、協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源等融合發(fā)展。讓創(chuàng)新成為引領發(fā)展的動力，大力促進科技創(chuàng)新與實體經(jīng)濟緊密結(jié)合，尤其是在積極推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的過程中，加快推進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展，讓科技創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟的比重與貢獻率不斷提高；進一步提高產(chǎn)業(yè)鏈抗風險的強度，加大數(shù)字經(jīng)濟對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈補鏈、擴鏈、強鏈和承接國際創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)移的作用力度；在嚴防系統(tǒng)性金融風險的同時，不斷增強現(xiàn)代金融和科技金融服務實體經(jīng)濟的能力，推動大數(shù)據(jù)和金融創(chuàng)新對實體經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，尤其是對中小微企業(yè)的支持；真正改善和優(yōu)化營商環(huán)境，提高對創(chuàng)新人才的吸引力，不斷突出人力資源在支撐實體經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。

雖然東北振興戰(zhàn)略早已在國家層面確立，國家也給予了東北地區(qū)巨大的政策與資金支持，但實施效果未達到預期目標。盡快推動東北振興取得新突破成為實現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中解決南北差距這個主要矛盾的主要方面。東北地區(qū)是中國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，對維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，直接關乎國家的發(fā)展大局。當前，東北振興要實現(xiàn)突破、實現(xiàn)全面振興和全方位振興需要進一步全面深化改革，尤其是要切實推動體制機制改革，做實改革舉措，釋放改革活力，提高改革效能，有效破除阻礙東北地區(qū)發(fā)展的體制機制障礙，為新時代東北振興提供更堅實的保障。東北振興需要進一步解放思想，堅持實事求是，敢闖敢干敢拼，這樣才能促進東北地區(qū)的發(fā)展找到新思路，實現(xiàn)新突破，展現(xiàn)新作為。充分利用東北地區(qū)在亞洲的地理位置和國內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，在構(gòu)建新發(fā)展格局中勇于探路，力爭在國內(nèi)和國際競爭規(guī)則銜接的基礎上探索建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。充分挖掘和利用東北老工業(yè)基地的優(yōu)勢，努力在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化方面取得新突破；促進數(shù)字化硬件設施的高端化發(fā)展，加快形成產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化基礎設施供給與需求的更高水平動態(tài)平衡；提高數(shù)字化軟件服務的質(zhì)量，著力暢通產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)協(xié)作，確保產(chǎn)業(yè)鏈的安全穩(wěn)定和自主可控；在構(gòu)建數(shù)字化軟件服務領域全方位開放體系方面敢闖敢試，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的補鏈、擴鏈、強鏈并承接國際創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)移。在東北振興的突破實踐中更好地處理政府與市場的關系，切實做到使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。采取有針對性的改革舉措，進一步優(yōu)化營商環(huán)境、降低營商成本，為更多企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造有利條件，使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)揮作用，在鍛長板的同時加快補齊短板。積極突破“卡脖子”等關鍵核心技術(shù)，改進科技項目組織管理方式，加大對現(xiàn)有科技人才隊伍的激勵與挖潛，大力推廣“揭榜掛帥”制度。進一步加大產(chǎn)權(quán)保護力度，提高對東北地區(qū)關鍵核心技術(shù)、高新技術(shù)、共性基礎技術(shù)的保護力度。大力支持企業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟建設服務平臺，加快發(fā)展研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技咨詢等服務。加強對各類企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的保護，依法保護企業(yè)家的創(chuàng)新收益。進一步加大對科技型中小微企業(yè)的支持力度。鼓勵有條件的民營企業(yè)設立院士專家工作站，加強科研基地建設。放寬民營企業(yè)的準入領域和采購范圍，支持民營企業(yè)牽頭承擔國家科技項目，組建產(chǎn)業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。加大金融支持東北地區(qū)實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的力度，選擇沈陽、長春、哈爾濱、大連等城市做好現(xiàn)代金融和科技金融的試點。大膽嘗試、穩(wěn)步推進東北地區(qū)混合所有制改革，在實踐中檢驗改革方案的有效性和可行性。積極創(chuàng)新人才供給機制，用好東北地區(qū)雄厚的教育資源和人才資源。

另外，解決好黃河流域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、營商環(huán)境、人才集聚、科技創(chuàng)新等問題，建立黃河流域的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，對于加快縮小南北差距同樣重要。而作為整個國家戰(zhàn)略屏障和戰(zhàn)略縱深的西北地區(qū)和西南地區(qū)，其發(fā)展就不僅僅是建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的問題，也不僅僅是縮小南北差距和協(xié)調(diào)東中西部地區(qū)發(fā)展的問題，而是統(tǒng)籌于國家層面的全局性戰(zhàn)略安排，對于“一帶一路”倡議向西和向西南方向的實施與發(fā)展、對于中部地區(qū)和東部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展、對于中華民族偉大復興都有深遠意義。

四、以“碳中和”為核心確立統(tǒng)籌機制實現(xiàn)東西協(xié)調(diào)發(fā)展

中國地形復雜，總體上呈現(xiàn)西高東低的走向。因此，大江大河基本上也是發(fā)源于西部地區(qū)，而在東部地區(qū)或者南方地區(qū)匯入大海，最著名的就是西部地區(qū)的三江源地區(qū)了。如何在保護大江大河上游地區(qū)尤其是源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時，兼顧上游地區(qū)人民群眾對美好生活的追求和經(jīng)濟社會發(fā)展，以及統(tǒng)籌考慮與中游地區(qū)和下游地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展是一個重要問題。從共同發(fā)展的愿望出發(fā)，我們希望各地區(qū)發(fā)展水平盡可能接近，但受要素稟賦差異影響，各地區(qū)發(fā)展水平的差距是難以完全消除的。特別是在受自然條件影響、生存成本和發(fā)展成本很高的地區(qū)或在維護國家生態(tài)環(huán)境安全上負有重要使命的地區(qū)（如大江大河的源頭地區(qū)等），如果難以通過擴大經(jīng)濟總量縮小發(fā)展差距，就要考慮向區(qū)外移民的路徑，使實際人口密度與地區(qū)人口承載力趨近。這種經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的難題一直是世界各國面臨的重大問題。中國從改革開放初期到黨的十八大之前也一直在爭論“到底是先保護還是先發(fā)展”。在黨的十八大報告中，生態(tài)文明建設成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分。2015年9月，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出堅持綠水青山就是金山銀山。2017年10月，黨的十九大報告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，是構(gòu)成新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。在黨的十九大上，將“增強綠水青山就是金山銀山的意識”寫進了新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》。2018年3月，生態(tài)文明建設寫入憲法。這不僅是新時代中國生態(tài)文明建設的指導思想，也是中國各地區(qū)在流域內(nèi)部和流域之間進行“碳中和”交易、完成減碳目標與實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的指導原則。

正確認識和處理好發(fā)展與保護的辯證關系，不僅是當前中國國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展的迫切任務，也關系到中國的繁榮昌盛與永續(xù)發(fā)展。很多問題不是我們認識不到，而是受所處階段、所用技術(shù)和經(jīng)濟基礎等客觀條件的制約。就西方工業(yè)革命以來的發(fā)展情況來看，先污染后治理也是情非得已。在人類的生存和發(fā)展的歷史進程中，人類與環(huán)境的關系通過供給、生產(chǎn)、交換和消費等活動表現(xiàn)了出來。人類從誕生之日起就從周圍的環(huán)境中獲取生存與發(fā)展資料，包括各種各樣的生活資料和生產(chǎn)資料。人類在不斷利用自然和改造自然的過程中，對環(huán)境產(chǎn)生了巨大影響，這種影響既有積極的一面，也有消極的一面，而環(huán)境又反過來作用于人類，如此循環(huán)往復。當前世界上出現(xiàn)的生態(tài)危機主要是人類沒有很好地把握這一對立統(tǒng)一的矛盾。工業(yè)革命以來，西方發(fā)達國家消耗約占同期全球消費總量80%的能源與資源而先后完成了工業(yè)化。工業(yè)文明在給人類帶來豐富物質(zhì)條件與精神享受的同時，也造成資源枯竭、環(huán)境破壞、大氣污染、土地荒漠化、地下水系破壞、氣候變暖等問題。而中國用了70多年的時間，完成了西方200多年走過的工業(yè)化道路。在這種快速的壓縮式的工業(yè)化過程中，資源環(huán)境越來越難以支撐中國的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變成為必然。發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)保護既對立又統(tǒng)一，只要按照客觀規(guī)律辦事，在一定條件下可以使其互相轉(zhuǎn)化實現(xiàn)統(tǒng)一。處理好發(fā)展與保護的關系，認真解決中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的環(huán)境污染、生態(tài)平衡等問題，是加快新舊動能轉(zhuǎn)換和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提與基礎。

從生態(tài)保護的角度來看，大江大河的上游多以提高水源涵養(yǎng)能力為主，中游突出抓好水土保持和污染治理，下游注重保護河流生態(tài)系統(tǒng)和提高生物多樣性。同時，沿河沿江地區(qū)還要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的發(fā)展。協(xié)調(diào)保護與發(fā)展成為一件既要尊重自然規(guī)律又要講究社會效益的實踐藝術(shù)。流域生態(tài)補償機制是協(xié)調(diào)上中下游保護與發(fā)展的主要手段之一，目前中國在流域生態(tài)補償機制的實踐上已經(jīng)初步取得了可觀的生態(tài)效益、良好的經(jīng)濟效率和巨大的社會效應。作為一個閉合的整體系統(tǒng)，未來流域內(nèi)生態(tài)補償?shù)那疤崤c關鍵就是要充分照顧上中下游有關利益主體的利益，確定各方都能接受的補償額度，調(diào)動相關地方政府的積極性及其之間的協(xié)作性，建立充分反映不同流域?qū)嶋H生態(tài)價值、代際補償、資源稀缺程度的有償使用生態(tài)補償機制，使為流域生態(tài)做出不同貢獻的地區(qū)共享發(fā)展機遇和發(fā)展成果。這是一個實現(xiàn)大江大河上中下游聯(lián)動、統(tǒng)籌東中西部地區(qū)發(fā)展的有力的制度安排。

另一個有效統(tǒng)籌流域及其不同地區(qū)之間協(xié)作的新政策是“碳中和”。“碳中和”是指，生產(chǎn)和生活等過程中所釋放的和吸收的二氧化碳相當，這樣大氣中總的二氧化碳含量就不會增加。作為一個以煤為主要資源優(yōu)勢的發(fā)展中大國，煤炭在中國的能源結(jié)構(gòu)中比重偏大，第二產(chǎn)業(yè)特別是高耗能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、綜合能源效率偏低等現(xiàn)狀仍未得到根本改變，能源消費碳排放強度是世界平均水平的1.5倍左右。世界上許多國家認為碳排放是氣候變暖的主要原因，近年來，世界上越來越多的國家提出“碳中和”目標，并積極開展碳排放交易。中國已經(jīng)明確在2030年前力爭實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值，并努力爭取2060年前實現(xiàn)“碳中和”。中國在氣候雄心峰會上宣布，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。這不僅是大國責任的體現(xiàn)，也是落實新發(fā)展理念，加大生態(tài)保護力度，實現(xiàn)中國創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的必然結(jié)果，更是流域內(nèi)部和流域之間實現(xiàn)碳排放交易的指導原則，并最終實現(xiàn)從減碳到零碳排放。因此，“碳中和”對于中國來說，既是新時代的新發(fā)展機遇，又是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)，其政策約束是剛性的，實際執(zhí)行也會付出很大代價。

中國能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭占57%左右，其作為中國能源的兜底地位和保障作用還將會存在較長時期。簡單地說，這個“煤袋子”必須牢牢地抓在自己的手上，能源才是安全的。中國煤炭資源“西多東少、北多南少”的特點及其與經(jīng)濟社會發(fā)展呈逆向的分布特征，在歷史上形成了著名的“西煤東運、北煤南調(diào)”格局。隨著東北地區(qū)、西南地區(qū)等老煤礦區(qū)資源的漸趨枯竭，山西、陜西、內(nèi)蒙古等中西部地區(qū)煤炭產(chǎn)量比重不斷提高。同時，中西部地區(qū)很多煤炭轉(zhuǎn)化項目產(chǎn)品為化工原料，仍需運到東部地區(qū)加工成制成品再轉(zhuǎn)運回來以供當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，如汽車和飛機零部件等。數(shù)字經(jīng)濟為東中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動提供了巨大的基礎條件，關鍵是要做好讓各參與方通過這種跨地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作實現(xiàn)要素聚合、優(yōu)勢互補、合作共贏。因此，推動產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展要緊密結(jié)合中西部地區(qū)的航空航天、汽車等制造業(yè)實際發(fā)展情況，突破煤炭產(chǎn)業(yè)邊界，構(gòu)建上下游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，實現(xiàn)以煤炭資源上下游產(chǎn)業(yè)鏈聚合，打造相互連接的產(chǎn)業(yè)體系，推動形成區(qū)域經(jīng)濟各要素優(yōu)勢得到最大限度發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈、全要素協(xié)同發(fā)展新格局。

當然，減少碳排放，本質(zhì)上還是需要依靠科技進步和創(chuàng)新發(fā)展。隨著風電、光伏等發(fā)電成本的下降，其市場競爭力也在不斷提高，要進一步推動風光電建設，充分發(fā)揮西北地區(qū)、華北地區(qū)等黃河中上游地區(qū)的干旱少雨風大、長江流域的風多雨急、華南地區(qū)及東南沿海地區(qū)的暴風驟雨等特點，促進風光電的大中小、分散與集中、內(nèi)陸與海上開發(fā)相結(jié)合，加大東中西部地區(qū)協(xié)同與南北方地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，建立保障性的風光電消納市場需求，擴大風光電輸送和消納區(qū)域，提高風光電利用率。鼓勵資源使用企業(yè)充分利用荒山、沙漠地區(qū)植樹造林，增加森林碳匯規(guī)模。建立健全碳交易市場化機制，確定各方都能接受的碳排放配額和交易規(guī)則，構(gòu)建合理有效、合作競爭、共享共贏、東西聯(lián)動、南北統(tǒng)籌的碳排放權(quán)交易制度，形成區(qū)域協(xié)同、能源互補、空間均衡的零碳經(jīng)濟新格局，為力爭按期完成“碳達峰”與“碳中和”提供體制機制保障。

五、以構(gòu)建新發(fā)展格局為導向打造區(qū)域增長極

由威廉·配第提出的增長極經(jīng)弗朗西斯·佩魯在20世紀50年代發(fā)展而成為大家所熟知的增長極理論，主要是指產(chǎn)業(yè)集聚在某一空間并給該空間及其周邊地區(qū)的經(jīng)濟增長帶來影響的現(xiàn)象。根據(jù)弗朗西斯·佩魯?shù)脑鲩L極理論，沿海港口、主要城市、交通要道、資源富集地等具有優(yōu)勢條件的地區(qū)首先出現(xiàn)經(jīng)濟增長，這些就是經(jīng)濟空間的中心，即增長極。增長極通過極化效應、擴散效應等不同渠道向外擴散，帶動地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展。

發(fā)達國家不僅在其欠發(fā)達地區(qū)實施增長極計劃，而且也在發(fā)達地區(qū)實施增長極計劃，如美國的硅谷。硅谷是世界上最大的微電子產(chǎn)業(yè)基地，其成功既得益于以創(chuàng)新實用為導向的大學文化，也得益于聯(lián)邦政府和州政府的推動。除一般性的法律規(guī)制和面向中小企業(yè)的支持外，政府的特殊作用集中體現(xiàn)在政府采購、支持研發(fā)和制定明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃。聯(lián)邦政府通過軍事訂單扶持硅谷的發(fā)展。在硅谷發(fā)展的初期，其訂單有四分之一來自政府；20世紀50年代，聯(lián)邦政府的軍事訂單達到硅谷產(chǎn)品銷售額的40%；20世紀60年代，在集成電路開始發(fā)展的時期，美國政府購買集成電路產(chǎn)品的數(shù)量一直占硅谷企業(yè)全部產(chǎn)量的37%—44%。聯(lián)邦政府在加利福尼亞州設置了70多家聯(lián)邦實驗室和研究發(fā)展中心，直接提供的資金占加利福尼亞州研究資金的60%。在加利福尼亞州政府層面有明確的科技政策和扶持微電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計劃，對州立大學在有關微電子業(yè)以及其他相關領域的研究活動提供公共資金。印度班加羅爾的成功在很大程度上也得益于印度積極發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)的政策。1986年，印度政府提出把軟件作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，在班加羅爾建立軟件技術(shù)園。為促進軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，印度政府還鼓勵外國企業(yè)持有軟件企業(yè)75%—100%的股份并給予稅收優(yōu)惠。這些優(yōu)惠的投資政策促使許多外國公司將印度作為設計、生產(chǎn)軟件和其他高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，然后將產(chǎn)品出口到世界其他地區(qū)。美國微軟公司就在印度的海得拉巴建立了軟件研究和開發(fā)基地，這是微軟在海外興建的僅次于以色列的第二大軟件發(fā)展基地。日本在促進北海道發(fā)展時也曾使用過相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

20世紀七八十年代，人們發(fā)現(xiàn)有些國家的增長極戰(zhàn)略實施效果比較好，而有些國家的增長極戰(zhàn)略實施效果并不盡如人意。巴西通過遷都巴西利亞，有效地帶動了巴西中部地區(qū)的發(fā)展；日本北海道地區(qū)的開發(fā)也比較成功。但也有沒有達到預期目標的情況，如意大利對南部重點地區(qū)的扶持，法國在20世紀六七十年代為分散巴黎的功能，在巴黎周邊地區(qū)規(guī)劃的反磁力中心等。從20世紀80年代開始，許多國家不再全面采用增長極戰(zhàn)略，而采取針對具體問題在重點地區(qū)實施扶持增長極發(fā)展的策略。世界各國采取增長極戰(zhàn)略主要是為了解決發(fā)展問題，包括支持經(jīng)濟增長停滯地區(qū)的發(fā)展、促進經(jīng)濟活動的分散化、改善國家的城市體系等。20世紀五六十年代，發(fā)達國家部分區(qū)域面臨著較多的發(fā)展問題。早期的制造業(yè)中心由于交通區(qū)位的變化出現(xiàn)了衰落，原來的礦業(yè)城市或區(qū)域由于資源枯竭而缺乏發(fā)展后勁，最典型的就是美國的“銹帶”地區(qū)。

從國際上的實踐來看，增長極的另一個大的應用就是促進活動分散。為構(gòu)造一個良好的空間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增長極被用來建立大都市的反磁力中心，如衛(wèi)星城，也就是通過建設一個“規(guī)劃的”增長極，使其具有一定的人口、經(jīng)濟、基礎設施等方面的規(guī)模，從而可以達到分散大都市的人口和經(jīng)濟活動的目的。在20世紀六七十年代，大城市發(fā)展得比較快，但中等規(guī)模的城市發(fā)展得比較慢，大量的人口從農(nóng)村和中小城市直接流向大城市，既給大城市帶來了較大的壓力，也在一定程度上削弱了農(nóng)村和中小城市的發(fā)展動力。通過規(guī)劃和其他政策的引導，人口、基礎設施和經(jīng)濟活動集中到有一定規(guī)模的增長極中，形成中等規(guī)模的城市，有助于解決上述問題。從增長極的發(fā)展歷史與經(jīng)驗可以看出，政府積極有為是增長極形成與發(fā)展的主要動力，而且政府還要在這一歷史進程中保證所有參與的市場主體的有序競爭。而做到有序競爭，首先要保證微觀領域要素流動的暢通、微觀利益主體（企業(yè)）之間合作競爭而非惡性沖突，其關鍵在于在發(fā)揮市場決定性作用的同時，有為政府通過產(chǎn)業(yè)政策或者區(qū)域政策來引導與規(guī)范。因此，不僅要充分調(diào)動并積極引導地方和企業(yè)參與增長極的形成與發(fā)展，還要規(guī)范地方政府執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的行為。在中國建設和發(fā)展的各個時期尤其是改革開放的歷史進程中，地方政府承擔的角色和發(fā)揮的作用是無可比擬的，也是無法替代的。在市場對資源配置起決定性作用的基礎上，研究中國在不同領域更好發(fā)揮政府作用的豐富實踐，準確把握政府在推動中國經(jīng)濟發(fā)展中的域觀特質(zhì)，才能解開中國經(jīng)濟增長的奇跡之謎，解釋不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展差異性，為解決新時代發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾鋪設學理之路。

新冠肺炎疫情給各個國家的發(fā)展都帶來了深刻的變化。在世界經(jīng)濟格局中，中國經(jīng)濟所形成的秩序體系，不僅增強了自己的國際競爭力，而且還提升了其全球影響力和吸引力。作為有中央集權(quán)歷史又實施中國特色社會主義制度的大國，秩序、穩(wěn)定與安全一直是中國政策取向最突出的特點。新冠肺炎疫情之后，中國將打造最安全和最暢通的經(jīng)濟秩序，以適應世界經(jīng)濟發(fā)展的新要求。中國不僅具有觀念上的政策目標安全取向，而且有條件成為最安全的國家。高水平的安全環(huán)境可以為經(jīng)濟運行和發(fā)展提供最基礎性的條件，讓經(jīng)濟運行更暢通，使內(nèi)在活力得以充分釋放，從而實現(xiàn)更合意的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展。2020年5月，國家提出要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。雙循環(huán)新發(fā)展格局是經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢，體現(xiàn)了戰(zhàn)略價值取向的變化，也體現(xiàn)了規(guī)則博弈的縱深化表現(xiàn)。其實，國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢是大國經(jīng)濟發(fā)展的一個事實。改革開放以前，中國的發(fā)展模式比較封閉，基本上是內(nèi)循環(huán)體系，進出口比重很低，國際資本很少。改革開放以后，特別是2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，開始發(fā)展國際大循環(huán)，開拓國際市場，引進外資和技術(shù)，進出口增長率超過了GDP的增長率，進出口占GDP的比重不斷提高。2006年，出口占GDP的比重和進出口貿(mào)易占GDP的比重都達到較高水平，國內(nèi)國際雙循環(huán)的態(tài)勢在2006年前后已經(jīng)開始出現(xiàn)。

現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)國家都走上了市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，經(jīng)濟發(fā)展比較快的國家也都實行較自由的市場經(jīng)濟。按照西方主流經(jīng)濟學的思維范式，市場經(jīng)濟以工具理性為主導，具有增長的無限性。世界各國由市場經(jīng)濟主導，無限地追求交換價值，其邏輯結(jié)果和現(xiàn)實表現(xiàn)就必然是市場經(jīng)濟具有擴展至全球的內(nèi)在沖動。那么，所有實行市場經(jīng)濟的國家必然要在國內(nèi)和國際兩個市場中發(fā)展，追求無止境的經(jīng)濟增長。國內(nèi)國際雙循環(huán)既然是一個趨勢性事實，那重點就應該在新發(fā)展格局上。經(jīng)濟學最關心的是效率，市場經(jīng)濟的特點就是可以提高效率。另一個關切點是公平。因為市場經(jīng)濟有其局限性，往往不能令人滿意地解決公平問題。當然，還有一些其他的因素，比如不確定性、風險性等，但對這些問題的關注也大多歸結(jié)到效率。

當強調(diào)新發(fā)展格局時，實際上體現(xiàn)了戰(zhàn)略關切取向的變化。這是市場經(jīng)濟底層邏輯的假定，即沒有安全就沒有市場經(jīng)濟。這雖然不是西方主流經(jīng)濟學研究的主要問題，但新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，安全問題的重要性瞬間凸顯甚至超過了效率與公平。在這種特殊情況下，寧可犧牲效率與公平，也要保證安全甚至是不惜一切代價。因此，安全成為經(jīng)濟思維和戰(zhàn)略取向中一個特別重要的影響因素。紛繁復雜的國際環(huán)境使我們看到，國內(nèi)的規(guī)則空間有效性和安全性可能比國際的規(guī)則空間更可控和更好一些。所以，以國內(nèi)大循環(huán)為主體可以保證更大程度的安全。這也是各個國家尤其是大國都會考慮把國家經(jīng)濟命脈的重要環(huán)節(jié)控制在自己手上。這是考慮到產(chǎn)業(yè)供求關系的安全性，希望能夠在國內(nèi)構(gòu)建更加安全和更加暢通的經(jīng)濟循環(huán)體系。當然，這并不是否認國際循環(huán)。相反，當今世界，沒有哪一個國家認為所有的環(huán)節(jié)都有必要完全掌控在自己手中才是安全可靠的。文化是多樣的，世界是多元的；世界經(jīng)濟也是非勻質(zhì)的，各國經(jīng)濟更是非同構(gòu)的。隨著中國在經(jīng)濟方面的首先崛起，導致曾經(jīng)由英國和美國主導的發(fā)展邏輯已經(jīng)不再適用，已經(jīng)西方化很多年的全球規(guī)則必須面對不同國家，面對適應新的規(guī)則要求以及規(guī)則空間的銜接問題，這才是新發(fā)展格局。因此，各國之間尤其是中國和美國之間既要承認制度規(guī)則的域觀特性，又要實現(xiàn)不同規(guī)則體系之間的有效銜接。這是順應世界經(jīng)濟發(fā)展潮流的客觀要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局過程中的艱難歷程。

當前，中國區(qū)域經(jīng)濟增長進入了以城市群為主導的區(qū)域經(jīng)濟增長格局。因此，要積極引導各地城市空間布局，特別是要注意城市與城市群產(chǎn)業(yè)合理布局與升級，保證產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定，積極促進低端要素向周邊地區(qū)或其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，加快吸引高端要素集聚；強化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門，通過不斷向外輸出來拓展市場容量；構(gòu)建合理有序的增長極，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過實行多中心網(wǎng)絡開發(fā)戰(zhàn)略，加快在東中西部地區(qū)和東北地區(qū)培育一批支撐全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的、具有新發(fā)展動能的增長極、增長帶與增長軸，推動形成全國經(jīng)濟一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。建設不同層級的增長極，一方面，積極發(fā)揮原有城市群的增長極作用，按照市場規(guī)律與機制對各級、各類城市群增長極進行整合建設，形成整體結(jié)構(gòu)合理、聚集功能與帶動功能良好的國家增長極體系；另一方面，通過增長極之間的彼此關聯(lián)協(xié)調(diào)，加快形成點、線、面、網(wǎng)的發(fā)展格局，發(fā)揮先進生產(chǎn)力在行業(yè)與空間上的聚集—擴散—帶動作用，在構(gòu)建新發(fā)展格局的導向下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各級、各類區(qū)域，實現(xiàn)安全穩(wěn)定、優(yōu)勢互補的高質(zhì)量發(fā)展。

作者：陳曉東，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，管理學博士

來源：《區(qū)域經(jīng)濟評論》2021年04期

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